伴随房地产市场供需求形势逆转，土地市场自2021年开始遭遇冲击，全国土地出让成交价款从2020年的8.04万亿元跌至2023年5.06万亿元，累计跌幅达37%； 相应地，政府性基金中的土地出让收入从2021年的8.71万亿元跌至2023年的5.80万亿元。 2023年下半年以来，中央和地方密集出台新一轮稳地产的组合政策，加快构建房地产新发展模式。 在此背景下，土地市场总体形势和区域结构出现了哪些新变化？ 在房地产市场下行和地方债务化解任务的约束下，本轮地方财政困难又该如何化解？ 本文全面梳理2024年土地市场的新变化，分析当前土地市场下行对地方财政冲击，并立足长远探索土地财政脱困之道。
一、2024年土地市场运行特征：供需低迷、量价齐跌、区域集中、库存高企
1、从整体看，当前土地市场最突出的特征是库存去化困难，特别是住宅用地面临“供需交困”。需求端，2024年新一轮去库存政策对商品房销售的提振作用尚需一段时间生效，住宅用地市场需求依然相对低迷。2023年，全国土地出让面积较2020年的高点下降19.0%；其中，住宅用地出让成交面积之比从35%降至20.3%。2024年以来，尽管二手房市场活跃，但新建住宅销售仍未企稳回升，土地出让价款同比跌幅继续扩大。2024年1—5月，300城土地成交价款同比下降30.5%，住宅用地出让价款同比下降38.3%。供给端，“以房定地”要求下住宅用地供应收缩。一二线城市商品房库存去化周期拉长，存量住宅用地也不断累积，住宅用地供应放缓的城市增多。从各地公开披露的全年供地计划看，2024年，17个集中供地城市住宅用地计划供应面积合计下降16.2%，其中南京、苏州、宁波住宅用地供应面积较2023年计划下降超50%，广州住宅用地供应面积计划减少34%。
2、分量价看，2024年土地成交面积和均价双双下行，溢价率低位运行。一是住宅用地成交缩量，流拍率偏高。2024年1—5月，各类用地成交面积同比-18.7%，住宅用地缩量更加明显，成交土地面积合计同比-29.9%。2023年300城住宅用地流拍率高达17.2%，接近2021年19%的高点。二是土地成交价格下跌，平均溢价率一直处于底部。2024年以来，土地市场情绪依然低迷，5月各类用地平均溢价率1.8%，低于去年同期的5.9%。
3、分区域看，拿地区域范围更加集中，二线城市让位于一线。虽然一线城市土地出让价款增速逐年下降，但二线以下城市负向冲击程度更大。一线城市住宅用地土地出让价款占300城的比重从2019年的10.9%提升至2023年18.9%。2024年1—5月，35个大中城市各类用地土地出让价款同比下降30.1%，南京（-72.6%）、青岛（-69.0%）、天津（-52.5%）多数城市土地出让价款同比跌幅较大。
4、分拿地主体看，房地产企业拿地份额持续大幅萎缩。一是房企土地库存高企，限制新增土地购置意愿。2022年，根据国家统计局，房地产开发企业待开发土地面积达4.98亿平米，创历史新高；房地产开发企业当年土地成交价款占各类用地成交价款的比重从上年的23.0%降至15.1%。二是房企债务和现金流压力加大，限制拿地能力。当前房地产销售低迷仍未根本解决，房企经营性现金流紧张。2024年1—5月，TOP100企业拿地金额同比下降26.7%，头部房企拿地普遍大幅萎缩。三是城投公司开发能力不如房企，已拿土地开工率较低，城投托底难以持续。
5、土地市场低迷，预计2024年土地财政收入可能进一步下降。由于房产传导到地产存在时滞，而土地成交价款分期缴纳，领先于财政入库的土地出让收入。根据前4个月土地出让收入缴库情况，预计2024年全国财政土地出让收入4.70万亿元，减少约1.1万亿元，同比下降19.0%。
二、土地市场低迷对地方财政的影响：三大冲击
2021年以来土地收入下行持续时间长、跌幅深、区域冲击大，“土地财政”陷入困境，产生三大影响：加剧地方财政紧平衡的态势，地方债务风险指标被动上升，地方财政运行稳定性下降。
1、从财政收支看，房地产市场低迷造成地方可用财力减少，财政支出发力受限。一是收入端，地方财政对土地财政依赖度下降，对上级转移支付依赖度上升，压力传导至中央。二是支出端，地方财政落实积极财政政策的难度加大，影响部分公共政策目标的实现。土地净收益直接计提教育资金、农田水利建设资金、住房保障支出等，支持相关重点民生类的能力有所弱化，土地出让收入对应的政府性基金支出受到限制。
2、从地方债务看，债务风险指标被动抬升，有必要适当调整债务预警指标以及化债周期。一是地方可用财力下行，显性债务率指标被动上升，容易超出风险预警线。2023年，31省份显性债务率均有上升，与隐性债务显性化有较大关系，但是土地市场低迷的地区其债务率上升幅度更大；二是政府性基金预算支出下滑，显性债务付息压力加大。2023年，青海、天津、内蒙古等9个重点化债省份专项债务利息占政府性基金支出的比值超10%。三是城投土地资产缩水，加大再融资难度。2023年城投公司土地资产下降34.5%，资产质量下降将导致城投负债率上升、信用下降。
3、从基层运转看，总体运行平稳和风险可控的情况下，部分地区的基层财力保障可能面临一定困难。一是土地出让收入在县级财政的留存比例较高，土地财政下行对基层政府财力的影响程度相对更大些。二是市县土地出让收入下滑，可能造成库款保障水平下降。三是土地出让收入下行导致部分地区出现了通过“乱收费”等弥补收入不足的现象，可能破坏营商环境，要予以坚决制止。
三、未来土地财政何去何从？五大建议
未来土地财政的转型，要从“固本、开源、提效、改革、化债”五个方面发力，打造财政、金融、土地、国资、社保等政策组合拳。
1、“经济固本”：短期要稳住房地产经济，缓释对地方财政的冲击，房地产政策继续做好保供给、促需求、稳房价。中长期要发挥财政支持科技创新的作用，推动产业结构转型，培育新税源，促进我国经济由债务和投资驱动转化为产业科技驱动。
2、“收入开源”：稳定宏观税负，重点解决如何弥补土地收入万亿元级别的缺口问题，包括优化减税降费，推动减税降费从重规模到重效率，扩大消费税的征收范围并逐步下沉到地方，探索数字税并适应数字经济时代下税源发展的需要。
3、“节流提效”：重点增加对民生保障和消费的支持力度，发挥公共服务支出对扩大内需的乘数效应，根据经济发展状况动态优化各类财政补贴标准和资质筛选机制，清理超前民生承诺、理顺准公共服务的定价机制。加强支出效率绩效考核，提高财政支出效率。
4、“化债转型”：合理平衡短期化债与长期发展。对于当前部分地方政府化债压力较大，可以考虑采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等三个方式缓解地方压力，避免出现流动性风险。坚持“注销一批、整合一批、转型一批”的思路，持续推动城投平台转型，进一步化解隐性债务风险。
5、“联动改革”：完善政府绩效考核制度，推动新一轮财税体制改革，进一步理清政府与市场、中央与地方的关系，通过建立规范的资本预算、债务预算，解决地方财政支出约束问题，从根本上保障地方财政稳定运行。
风险提示：新房销售恶化、房企现金流紧张加剧土地市场下行压力；年初以来土地市场运行情况难以预测全年走势；部分城市难以代表全国总体情况。
一、2024 年土地市场有哪些新变化？四个特征
二、土地财政困境对地方政府造成哪些影响？三大冲击
三、未来土地财政如何脱困？五大建议
一、2024年土地市场有哪些新变化？
房地产库存去化困难，土地市场特别是住宅用地面临供需两端的收缩压力。2021年以来，商品房市场和土地市场趋势性下行。为应对房地产的冲击，中央提出加快构建房地产发展新模式，形成“人、房、地、钱”四位一体的联动新机制。近一年中央和地方优化房地产政策，保交房和去库存举措密集出台，但商品房市场和土地市场仍在底部运行。一方面，尽管房地产政策对需求的限制措施减少，但居民购房信心和企业拿地意愿未能根本性好转；另一方面，土地供应结构变化反映经济发展模式的变革，工业用地和基建用地支持制造业升级和民生保障，住宅用地供应计划面临缩减。
为避免混淆，本文中“土地成交价款”指的是土地出让成交的金额，区别于政府性基金预算中的“国有土地使用权出让收入”（又称“土地出让收入”），该部分是按照收付实现制核算进入财政国库的金额。一般而言，自然资源部门统计的“土地成交价款”相对于财政部统计的“土地出让收入”具有一定的领先性。一是“土地成交价款”口径略小，仅包括土地招拍挂和协议出让收入，而“土地出让收入”还包括补缴土地价款、划拨土地收入和其他收入。二是“土地成交价款”实行分期缴纳。
（一）供需双弱：需求仍偏低迷，供应限制扩面
需求端，新一轮去库存政策对商品房销售的提振作用尚未体现，住宅用地市场需求依然低迷。2021年以来，住宅用地成交面积萎缩，拖累土地出让价款增长。根据自然资源部统计，2023年，全国土地出让成交价款50593亿元，较2020年的高点下降37.1%；土地出让面积25.5亿平方米，较2020年累计下降19.0%。其中，住宅用地（含综合用地）成交面积4.51亿平方米，较2020年累计下降56.3%，住宅用地占全部土地成交面积之比从35%降至20.3%。2024年房地产市场下行压力不减，1—5月全国商品房销售面积、销售额累计同比跌幅均超20%；70个大中城市新建商品住宅、二手住宅价格环比分别下跌0.7%、1.0%，跌幅均为2015年来新高；新建商品住宅库存去化周期高达22.1个月，也超过2015年的高点。商品房销售拖累住宅用地需求，土地出让价款同比跌幅继续扩大。2024年1—5月，300城土地成交价款同比下降30.5%，住宅用地出让价款同比下降38.3%。
供给端，“以房定地”要求下，多个一二线城市2024年住宅用地供给大幅下降。早在2017至2019年，住宅用地供应要求与商品住房库存消化周期挂钩，实施五类调控目标，部分商品房供过于求的三四线城市受到限制。2021年22个重点城市实施“两集中”制度，全年住宅土地供应批次数限制在不超过3次。2022年末，各地按“以人定房”、“以房定地”的原则，供地计划与土地市场运行情况挂钩，需参考近三年住宅用地成交量。2023年“预供地清单”制度实施，各地供地节奏可根据市场需求灵活调整。当时包括广州、深圳在内的多个一二线城市存量住宅用地不断累积，库存去化周期拉长，住宅用地供应放缓的区域开始扩大。2024年，根据各地土地规划主管部门公开披露的全年供地计划，17个集中供地城市计划供应住宅用地面积合计下降16.2%。其中，南京、苏州、宁波供应住宅用地面积较2023年下降超50%；广州住宅用地供应面积同比减少34.0%，系近5年以来首次下降。